提示：目前，世界已有约100个国家建立起自己的信用担保体系，并成为一种扩大中小企业融资的长期通行模式。由于这些担保机构的资金来源、管理模式、担保比例、放大倍数以及担保费率各有不同，其运行绩效也有很大差别。本文在借鉴国际经验基础上，提出了完善我国信用担保体系的相关建议。
   
            中小企业信用担保制度的发展沿革
   
   信用担保体系作为化解中小企业融资困境的一种重要中介机构，在国际上已经有比较悠久的历史和成熟的经验。而且，一国的经济发展水平越高，其社会信用环境也越好，中小企业信用担保制度建设也越成功。
   中小企业信用担保制度建设在国际上已有近70年的历史。早在1937年，日本首先在东京建立地方性中小企业保证协会，将对中小企业的信用评估和融资担保相统一，成为中小企业信用担保的雏形。1953年，美国成立小型企业署，不但为中小企业发展提供咨询服务，而且也为中小企业提供贷款和贷款担保。此后，德国、加拿大等也建立了各自的中小企业担保体系。据不完全统计，目前已经有大约100个国家建立起超过2250个信用担保机构。
   出于加强中小企业信用担保机构国与国之间交流的需要，相应的国际组织也应运而生。1988年，亚洲首先成立了世界上第一个中小企业信用担保领域的区域性合作组织，即亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟。1994年，欧洲投资基金成立，为中小企业提供信用担保服务，刺激了投资增长，创造了就业机会。1996年，美洲已经开展中小企业信用担保的国家就相关问题进行经验交流，寻求区域性合作。这些信用担保体系的建立，成为我们研究和发展信用担保制度的重要依据。
 
            中小企业信用担保体系与政府之间的关系
 
    (一)大多数国家信用担保资金离不开政府出资
   按照筹集资金方式的不同，各国信用担保机构分为政策性信用担保机构、互助性担保机构和商业性担保机构。由于中小企业信用担保是一种高风险行业，而且与保险公司的运作模式有很大不同。因此，能够在相当长时期内存在的担保机构，大多都属于第一种类型。当今世界不少国家已经把发展信用担保视为扶持中小企业融资的有效手段，其特征就是信用担保体系往往由政府出资或资助建立。在美国，小型企业署的资金来源主要由联邦和州政府分担；在日本，信用保证协会的资产包括两大部分，其中基本资产部分通过政府出资、金融机构捐款和累计余额实现，而借入资产部分则通过从国家和地方借入资金实现；在韩国，中小企业信用保证基金主要由金融机构出资，其余部分则依赖政府出资和累计余额。
   为了分散担保活动的风险，大多数国家担保机构资金并不唯一来源于政府。对于那些担保体系历史悠久的发达国家来说，出资人除了国家和当地政府之外，还包括贷款机构和中小企业，共同分担担保活动的风险。与之相反，发展中国家担保机构的资金来源相对单一，捐资人和政府资金是最主要的资金来源，银行出资相对较少，而由中小企业或者中小企业组织出资就更为罕见。
   除了政策扶持型信用担保之外，一些国家和地区也采用互助担保作为有益补充。这类担保机构的主要特征是自我出资、自我服务、自担风险、不以盈利为目的。但是，世界上也有数量很少的国家，其信用担保体系仅具互助担保的特征。
   (二)政府未必直接出面从事担保业务
    虽然世界上大多数信用担保机构都离不开政府资金的参与，但这并不意味着政府一定要直接出面参与贷款担保业务。作为政府机构，美国小型企业署同时也是中小企业信用担保的实施者。换句话说，美国信用担保制度是典型的政府直接操作型。
   与之相对应，包括德国、法国、意大利、奥地利、日本等在内的一些国家和地区，采用的是市场操作型信用体系。其特点在于，信用担保机构由独立于政府之外的法人实体进行操作，政府部门不能直接从事和干涉具体担保业务。到目前为止，政府直接操作型和市场操作型担保制度到底孰优孰劣并无定论。因此，究竟采取何种操作类型主要取决于本国实际需要。
   政府直接操作型和市场操作型担保体系也分别引出了两种不同的担保资金运作模式，即权责制担保体系和实收制担保体系。就美国小型企业署而言，由于身兼政府职能和担保职能，它对自身的担保活动也必然承担无限连带责任，这是一种典型的权责制信用担保体系。它的基本特征是担保机构以事前承诺作为担保的事后补偿；一般对协作银行采取授信管理；发生损失后由银行向担保机构申请补偿。由于担保机构以政府身份进行工作，不利于担保风险的事前控制。但是，它却可以给中小企业申请担保带来很大便利，协作银行的责任心相对较强。此外，由于政府不必事先出资，减轻了当期财政资金的支出压力。
    而日本的地区性信用保证协会及信用保险中央公库是典型的实收制信用担保体系。它的基本特征是担保机构以实有资金作为担保的事前保证；将担保资金存入协作银行；发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。与权责制信用担保体系相比，中小企业申请担保手续复杂，而且如果责任不够明确，协作银行也有可能发生转嫁贷款风险行为。当然，实收制信用担保体系的优势也十分明显：政府仅以出资额对担保机构承担有限责任，担保机构以担保资本金为限承担风险，是否为企业提供担保主要取决于担保机构。因此在实收制信用担保框架下，政府、担保机构、银行和企业之间的关系比较明确，有利于担保机构独立进行市场化运作和担保风险的事前控制。可见，权责制担保体系和实收制担保体系各有利弊。一个国家究竟选择哪种体系，关键在于对某种担保体系的优点在多大程度上认可，对其缺点在多大程度上回避。
 
       中小企业信用担保、再担保机构与金融机构之间的关系
 
   (一)合理的信用担保比例有助于控制担保风险
   从世界各国担保机构的担保范围来看，虽然比例各不相同，但却没有哪个国家的担保机构为中小企业提供全额担保。一般来说，担保和再担保机构承保的比例越高，银行向中小企业提供贷款的规模就越大，贷款风险也随之上升。
    就美国而言，小型企业署总部和地方分支机构在开展担保活动时并非再担保关系。因此，美国的信用担保体系只有一个层级。按照有关规定，小型企业署最多为中小企业提供100万美元的短期或长期贷款担保，并且担保比例大约为75%，此外的部分均由协作银行承担。美国的信用担保制度十分高效，其制度设计一定程度上调动了银行的积极性，有利于金融风险的防范。
    与美国不同，大多数国家都具有两层以上的担保体系。以日本为例，在直接参与信用担保的中小企业信用保证协会之外，还有中小企业信用保险公库，它们一方面为信用保证协会提供再担保，另一方面也为信用保证协会提供无息或者低息贷款，确保信用保证协会的正常运行。由于存在多级担保，日本初级担保承担的担保责任有限，而且商业银行局限于向中小企业提供贷款，并不承担信用风险。当经济处于上涨周期时，上述作法容易导致商业银行盲目扩大贷款规模，道德风险随之上升。一旦经济步入低谷，将给担保公司造成巨大亏损。
    好的担保体系制度设计必须尽量降低银行和企业的道德风险：一方面，即使中小企业能够提供的抵押品并不足以使得银行批准它们的贷款申请，也要让它们尽其所能提供；另一方面，一定要考虑到为中小企业贷款的附加风险，按照常规假定风险低于20%显然是不行的，银行有必要将贷款风险预期调整为25%至40%。
    总之，开拓中小企业信用担保，既要适当控制风险，也要兼顾中小企业利益，合理设计担保和再担保机构与金融机构之间的责任划分。
    (二)合理的担保费用和放大倍数有助于增强信用担保的覆盖面
    信用担保的费率和放大倍数也是担保活动的重要参考指标，直接关系到一个国家信用担保的覆盖面和影响力。
    从信用担保收费来看，费用过高，中小企业的贷款成本会显著上升；费用过低，不利于担保机构开展市场化经营，也不利于担保活动的可持续性。虽然有些国家担保机构并不直接对中小企业贷款担保收费，但经常是通过银行转嫁给它们。目前，世界各国担保收费的费率通常在1%至2%之间。在大多数情况下，即使贷款担保申请并未获得担保机构认可，部分申请费用也不返还，这些费用被视为企业筛选和担保项目评估的成本。当然，费用再高很可能会导致中小企业在担保申请面前望而却步。
    从信用担保的放大倍数来看，放大倍数过大，不利于金融风险的控制；放大倍数过小，不利于提高担保机构的效率，扶持中小企业贷款的作用也相对有限。
    影响信用担保放大倍数的因素很多。首先，担保机构成立的时间以及担保机构与银行之间的相互信任非常重要。在多数情况下，一些国家的担保机构之所以无法达到较高的放大倍数，并不是出于回避风险的考虑，而是因为中小企业对担保需求不足或者是贷款机构在充分利用担保机构问题上表现勉强，此外，一些贷款担保的潜在使用者对担保机构的存在和运转缺乏信息，忽略了它们的存在。随着时间的推移以及担保机构与银行彼此信任的加深，信用担保的放大倍数会逐渐增大。一般而言，对于一个已经运转5年的担保机构来说，5倍的放大率是一个比较合理的水平，而对于一个已经运转7—10年的担保机构来说，则放大倍数可望达到10倍左右。信用担保放大倍数的增加是一个渐进过程，过快扩张担保数量和放大倍数，只会使银行积聚更多的风险，造成更大的贷款损失。
    其次，担保机构的放大倍数也与其资金来源和担保层级有关。目前，世界各国信用担保的放大倍数大约在10倍左右，但是日本和美国担保机构的放大倍数却大大高于一般国家，对中小企业的发展起到强有力的支撑作用。一方面，日本属于多级担保体系国家，随着担保层级的增加，由于再担保的风险分散作用，最后实现的担保倍数也显著增加。另一方面，美国属于单级担保体系国家，但是它采用政府直接操作型、权责制担保体系，这实际相当于担保机构有了强大的资金来源作后盾。信用担保不同于商业保险，属于高风险行业，如果没有政府的积极参与实际很难成功，而政府直接操作型和权责制恰恰有力调动了政府在担保活动中的积极性，从而使担保倍数明显提高。
 
              完善信用担保体系的相关建议
 
   (一)信用担保体系的设计需要综合考虑
  信用担保体系成功与否取决于众多因素。首先，必须合理界定担保机构与政府、银行和企业之间的关系。政府过度参与、银行不担风险，虽然可以带来信用担保的短期扩张，长期却可能因为坏账过多而无法持续。当然，一味追求低违约率和高回收率的制度设计，也容易使信用担保裹足不前。因此，为了提高担保机构的效率，有必要对其成本和收益进行分析，并且保证担保活动的收益大于担保活动的成本。
   其次，一个国家信用建设历史的长短直接影响着信用担保活动的风险。即使担保和再担保机构的担保比例很高，历史长的国家担保风险也不会太高。以日本为例，其担保体系已经有50年以上历史，并且拥有发达的数据库系统，能够提供与客户或者交易相关的大量信息。由于长时间积累经营管理经验，日本信用担保机构就可以不断调整，适应中小企业的融资需求。
   总之，担保机构政府出资比例、担保机构管理运行模式、信用担保比例、放大倍数以及担保费率等等，实际是互为联系的一个统一体，在制度设计时需要进行综合考虑，以求在担保风险和担保覆盖面之间找到一个较好的结点，这也是完善我国信用担保体系的总原则。
   (二)我国信用担保制度建设应当以防范风险为出发点
   国际经验表明，任何国家信用担保体系的成功都离不开政府资金的参与，完善我国中小企业信用担保体系同样不应拒绝政府资金。但是，政府资金和担保机构之间不应形成预算软约束关系。财政每年为再担保机构投入多少资金，要受到社会的广泛监督，硬化预算约束。而在信用担保体系运行模式选择上，我国现阶段也不应采用政府直接操作型和权责制。虽然美国小型企业署是政府直接操作型和权责制的一个较成功案例，但是由于政府对担保机构承担无限责任，不利于担保风险的事前控制。当然，随着金融风险控制能力的整体提高以及金融体系不良资产的逐步削减，若干年以后小型企业署也是我国值得参考的担保模式。
   需要补充说明的是，在政府有限参与信用担保体系的同时，银行系统在信用担保过程中也应承担一定比例风险。换句话说，完全将信用风险交给担保机构一家决策的日本模式并不适用于中国。当然，担保、再担保机构以及银行承担风险的比例不应是一成不变的，可以随着时代发展的需要不断进行动态调整。
   (三)我国信用担保制度建设应当以扩大覆盖面为落脚点
   如果说适度控制担保风险是我国信用体系建设的出发点，那么扩大覆盖面将是我国担保体系建设的落脚点。这是因为，信用担保制度的建设是为扩大中小企业融资服务的，如果信用担保不能达到一定覆盖面，对中小企业融资的影响就会微乎其微，从而失去其本身存在的价值。
   对比国际、国内信用担保机构的放大倍数，可以看到，目前我国放大倍数不但低于美国和日本等发达国家的放大倍数，而且也低于国际通行水准(10倍左右)，影响了单位资金的担保数量，加上本来担保资金就捉襟见肘，使得全社会中小企业贷款担保的覆盖面更加有限。所以，我国信用担保机构应当在适当扩大担保资金放大倍数上下功夫。但是，我国信用环境尚不是很完善。盲目扩大担保资金放大倍数至50—60倍，有可能会造成巨大的担保风险。扩大信用担保倍数需要多管齐下，一方面，要在时机允许条件下发展再担保体系，分担担保机构的金融风险；另一方面，要注意不懈积累担保经验，密切与银行以及中小企业之间的关系，逐步扩大担保倍数。随着我国各项制度的完善，与信用担保发达国家担保倍数的差距势必将不断缩小。
   作为一种有益补充，为了合理扩大信用担保的覆盖面，我国也可以建立信用调查研究部门。一方面，信用调查研究部门可以作为担保机构以外的征信公司和评级机构的必要补充；另一方面，信用调查部门又可以成为担保机构内部的直接助手，了解申请担保的中小企业，扩大确有担保价值的中小企业贷款担保的放大倍数。
   最后，作为扩大中小企业融资的手段之一，中小企业信用担保不是万能的。国际经验早已表明，真正能够获得担保的中小企业贷款毕竟是少数。因此，扩大中小企业融资，我国还应多条腿走路。